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省委省政府关于深化投融资体制改革的实施意见

来源:    作者:    发布时间: 2017-05-14 08:53    编辑: 雒婷

(2017年5月2日)

  为全面贯彻落实《中共中央国务院关于深化投融资体制改革的意见》精神,进一步深化投融资体制改革,充分发挥投资对稳增长、调结构、惠民生的关键作用,现结合实际,提出如下实施意见。

  一、总体要求

  全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神,深入学习贯彻习近平总书记系列重要讲话精神,统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局,坚持适应把握引领经济发展新常态,牢固树立和贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念,牢牢把握稳中求进工作总基调,聚焦“四个扎扎实实”重大要求,着力推进“四个转变”,深化供给侧结构性改革,补齐发展短板,提高投资有效性和精准性,充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用。

  坚持企业为主、政府引导,创新机制、畅通渠道,统筹兼顾、协同推进,进一步转变政府职能,深入推进简政放权、放管结合、优化服务改革,建立完善企业自主决策、市场环境公平开放,融资渠道畅通、融资方式多元,职能转变到位、政府行为规范,宏观调控有效、法治保障健全的新型投融资体制。

  二、改善企业投资管理,充分激发社会投资动力和活力

  (一)切实确立企业投资主体地位。坚持企业投资核准范围最小化,原则上由企业依法依规自主决策投资行为,从资源配置、项目准入和运营管理等各个环节,最大程度放权给市场。对极少数关系国家安全和生态安全,涉及全国重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益等项目,政府从维护社会公共利益角度确需依法进行审查把关的,核准机关应将相关事项以清单方式列明,最大限度缩减核准事项。按照能放则放的原则和审批层级一体化的要求,凡是国家和省政府未明确要求由省级核准的投资事项,视情况下放到市(州)级核准,一律不下放到县级及以下政府核准。在西宁、海东、海西等重点地区,特别是工业园区先行试点企业投资项目承诺制,探索创新以政府政策指引、企业信用承诺、监管有效约束、失信严厉惩戒的“不再审批”和“零等待”管理新模式。选择工业园区开展涉企行政事业性收费“零收费”试点。

  (二)建立投资项目“三个清单”管理制度。根据国家公布的政府核准投资项目目录,省发展改革委会同相关部门及时修订并公布省政府核准的投资项目目录,实行企业投资项目管理负面清单制度,除目录范围内的项目外,一律实行备案制,由企业按照有关规定向备案机关备案。省编办会同相关部门建立健全企业投资项目管理权力清单制度,将政府部门行使的企业投资项目管理职权以清单形式列明,严格遵循职权法定原则,规范职权行使,优化管理流程,建立企业投资项目管理责任清单制度,厘清各级政府部门企业投资项目管理职权所对应的责任事项,明确责任主体,健全问责机制。建立健全“三个清单”动态管理机制,根据国家法律法规、政策调整和经济社会发展需要,适时动态调整,及时向社会公布,接受社会监督,做到依法、公开、透明。

  (三)优化管理流程。省发展改革委会同有关部门研究制定企业投资项目备案和核准管理办法,规范企业投资项目备案和核准管理,加快推进审批事项标准化、信息化、透明化。实行备案管理的投资项目,按照属地原则进行备案,不得设置任何前置条件。实行核准管理的投资项目,各相关部门要精简投资项目准入阶段的相关手续,只保留选址意见、用地预审以及重特大项目的环评审批作为前置条件;按照并联办理、联合评审的要求,建立统一协调机制,加强工作对接,探索建立多评合一、统一受理、统一评审的新模式。加快推进中介服务市场化进程,打破行业、地区壁垒和部门垄断,建立健全公开透明的中介服务市场。加快建立中介服务清单,切断中介服务机构与政府部门间的利益关联。建立健全中介信用评价体系,完善中介机构信用记录制度和失信惩戒机制。进一步简化、整合投资项目报建手续,省编办要会同相关部门,根据国务院出台的《清理规范投资项目报建审批事项实施方案》,制定我省报建审批事项调整目录及方案,取消投资项目报建阶段技术审查类的相关审批手续,探索实行先建后验的管理模式。

  (四)规范企业投资行为。各类企业要严格遵守城乡规划、土地管理、环境保护、安全生产等方面的法律法规,认真执行相关政策和标准规定,依法落实项目法人责任制、招标投标制、工程监理制、合同管理制和质量终身责任追究制,切实加强信用体系建设,自觉规范投资行为。对于以不正当手段取得核准或备案手续以及未按照核准内容进行建设的项目,核准、备案机关应当根据情节轻重依法给予警告、责令停止建设、责令停产等处罚;对于未依法办理其他相关手续擅自开工建设,建设过程中违反城乡规划、土地管理、环境保护、安全生产等方面法律法规的项目,以及在项目申报和建设过程中提供虚假信息取得政府投资补助的项目,相关部门应依法予以处罚;对于审批承诺制试点范围投资项目,未完成承诺事项的,项目不予通过联合验收,并追究相关责任人责任。实行中介机构从业管理、信用记录、成果质量终身负责和失信惩戒制度,对于违规收费、弄虚作假、谋取不正当利益、扰乱市场秩序的,一经查处即向社会公布,并给予相应处罚。各类投资中介服务机构要坚持诚信原则,加强自我约束,增强服务意识和社会责任意识。有关行业协会要加强行业自律,健全行业规范和标准,提高服务质量,不得变相审批。各行业管理部门按职能对行业协会履行监管责任,探索建立第三方监督机制,严肃查处行业内违法违规行为。

  三、完善政府投资体制,发挥好政府投资的引导和带动作用

  (五)进一步明确政府投资范围。省发展改革委研究制定政府投资项目管理办法,报省政府审定后公布实施。政府投资资金只投向市场不能有效配置资源的社会公益服务、公共基础设施、生态环境保护和修复、农业农村、重大科技进步、社会管理、国家安全等公共领域,以非经营性项目为主,原则上不支持经营性项目。省级投资除安排本级重大项目建设外,主要安排跨地区以及对全省经济社会发展全局有重大影响的项目。建立健全分级送白菜送彩金无需申请投资机制,明确各级政府事权和投资责任。省发展改革委要会同省财政厅等部门进一步加大省级统筹力度,建立健全政府投资范围定期评估调整机制,不断优化投资方向和结构,提高投资的有效性和精准性。

  (六)优化政府投资安排方式。政府投资资金按项目安排,以直接投资方式为主。对确需支持的经营性项目,主要采取资本金注入方式投入,也可适当采取投资补助、财政贴息等方式进行引导,撬动信贷和社会资金加大对经营性领域和战略性新兴产业的支持力度。根据发展需要,依法发起设立基础设施建设基金、公共服务发展基金、住房保障发展基金、政府出资产业投资基金等各类基金,做强做大产业发展投资基金、中藏药产业基金、循环经济发展基金、旅游产业促进基金、交通产业发展基金、中小企业发展基金等省财政引导基金(平台),充分发挥政府资金的引导作用和放大效应。安排政府投资资金应当在明确各方权益的基础上平等对待各类投资主体,不得设置歧视性条件。深化财政资金管理和分配制度改革,完善财政稳定的增长机制,健全财政专项资金转移支付制度、竞争性分配制度和管理清单制度,依法依规加大资金整合力度。着力推进财政和金融深度融合,探索建立基础设施和公共服务领域政府购买服务机制,依托财政资金引导社会资本和金融资金先期投入,放大财政资金倍数,平滑年度财政支出,加大对重大公益性项目的支持力度。着力提升国有资本、国有资产统筹运营能力,鼓励和支持已有政府投融资平台公司加强资源整合,创新体制机制,强化资本运作,实现转型发展,以大平台助力和促进重大项目建设,构建政府投资、金融资本和民间资本互为促进、充分发挥叠加效应的多元化融资机制。鼓励各地通过依法注入优质资产、引入战略投资者等措施,加快完成地方融资平台重组整合为国有资本运营集团,推动投融资平台存量资产证券化。

  (七)规范政府投资管理。发展改革部门负责指导协调政府投资管理工作,要会同有关部门,依据国民经济和社会发展规划及宏观调控总体要求,编制政府投资的中长期规划、三年滚动政府投资计划及政府投资年度计划,统筹安排和规范使用各类政府投资资金。依据三年滚动政府投资计划及国家宏观调控政策,建立健全政府投资项目库,完善政府投资项目信息统一管理机制,建立贯通各级各部门的项目信息平台,实现项目信息共享。所有申请中央及省级资金的项目原则上都要通过项目库申报,均须纳入三年滚动投资计划,未入库项目原则上不予安排政府投资。财政部门负责政府投资项目资金使用的监督管理。建设规划、国土资源、环境保护、审计、监察及相关行业主管部门,按照各自职责对政府投资项目进行管理和监督。实行审批制的政府投资项目,发展改革、规划建设、环境保护、国土资源等有关部门,要合理划分审批权限,同步下放审批权限,同步简化审批环节,优化审批工作流程,提高审批效率。除重大项目或国家另有规定外,将项目建议书、可行性研究报告、初步设计及概算“三道”审批程序简化为可行性研究报告、初步设计及概算“两道”程序。严格基本建设程序,投资主管部门根据相关部门已批准的规划选址、用地预审及重特大项目环评等前置手续,审批项目可行性研究报告。对已纳入国家专项规划、区域规划的项目,部分改扩建项目,以及建设内容单一、投资规模较小、技术方案简单的项目,进一步简化相关文件内容和审批程序。

  (八)加强政府投资事中事后监管。加强政府投资项目建设管理,严格投资概算、建设标准、建设工期等要求。完善投资项目调度制度,严格按照项目建设进度下达投资计划,实行计划执行月调度、月通报、月台账制,加快投资计划执行进度,确保政府投资真正发挥效益。进一步严格概算执行和造价控制,省发展改革委会同各相关部门健全概算审批、调整等管理制度,未经审批部门批准不得调整投资概算、建设标准。初步设计及投资概算应作为项目招投标、建设实施和控制投资的依据。省发展改革委会同省住房城乡建设厅、省财政厅等相关部门做好非经营性政府投资项目代理建设制度推行工作,研究制定相应的配套管理办法。鼓励和支持在勘察、设计、施工和运营管理方面推广应用建筑信息模型技术。鼓励有条件的政府投资项目通过市场化方式进行运营管理。政府投资项目实行稽察特派员制度,对政府投资项目进行全过程独立稽察。发展改革、规划建设、财政等相关部门要按照职责分工,进一步完善竣工验收制度,建立后评价制度,健全政府投资责任追究制度。审计部门对政府投资项目的计划下达、资金拨付、财务支出和工程实施等方面进行审计监督。建立社会监督机制,推动政府投资信息公开,鼓励公众和媒体对政府投资进行监督。

  (九)鼓励政府和社会资本合作。省发展改革委负责传统基础设施领域政府和社会资本合作工作的指导和监督,省财政厅负责公共服务领域政府和社会资本合作工作的指导和监督。发展改革、财政部门要组建相应工作机构,稳步推进运用PPP模式制度体系建设,建立储备明确、类别清晰的政府和社会资本合作管理体系,制定操作规程,健全完善部门协调配合机制,形成政策合力。各相关部门要研究出台相关行业、领域的PPP实施细则,构建公平的市场准入条件,理顺价格形成机制,完善土地、金融等方面的政策支持,稳定项目预期收益。各地区各部门可以根据需要和财力状况,通过特许经营、政府购买服务等多种方式,在交通、环境保护等基础设施及公共服务领域采取单个项目、项目组合、合理搭配、上下游串联、连片开发等多种形式,扩大公共产品和服务供给。加强PPP项目管理,建立PPP项目联审机制、健全推行多评合一、统一评审的工作模式。积极引入第三方评估机构,发挥工程咨询、金融、财务、法律等方面专业机构作用,提高项目决策的科学性、项目管理的专业性和项目实施的有效性。探索在PPP项目中发展混合所有制,组建国有资本、民营资本、外商资本共同参与的项目公司,发挥各自优势,推动项目顺利实施。鼓励不同类型的民营企业、外资企业,通过组建联合体等方式共同参与PPP项目。发起设立PPP融资支持基金,鼓励和支持社会资本发起设立投资基金,加快组建战略性新兴产业、生态环保产业、现代农业、旅游文化产业、服务业、工业技改、科技研发等产业引导基金,撬动更多社会资本参与重点领域项目建设。

  四、创新融资机制,畅通投资项目融资渠道

  (十)大力发展直接融资。结合国有企业改革和混合所有制机制创新,优化能源、交通等领域投资项目的直接融资。依托多层次资本市场体系,积极推动企业主板、中小板、创业板、新三板和区域性股权市场上市挂牌工作,支持重点领域项目积极采用发行企业债券、项目收益债、公司债券、项目收益票据等融资方式开展项目直接融资。优化金融资源配置,积极开展自主品牌、商标专用权等企业无形资产质押贷款业务,实施“债贷组合”、“投贷联动”融资模式,探索信贷与专项建设基金、各类投资基金的有效配合方式,更好地服务投资兴业。鼓励银行业金融机构开展政府和社会资本合作项目贷款业务。加大创业引导基金投资力度,通过多种方式加大对种子期、初创期企业投资项目的金融支持力度,有针对性地为“双创”项目提供股权、债权以及信用贷款等融资综合服务。开展金融机构以适当方式依法持有企业股权的试点。加快青海省区域性股权交易市场建设,积极探索开展股权众筹业务,引导民间资本进入金融服务领域。支持上市公司通过增发、配股、发行公司债、可转债、可交换债,资产收购、引入战略投资者、吸收合并、整体上市等多种方式实现再融资。探索发行青海绿色金融债券和绿色债券,发挥金融市场支持绿色融资功能,促进绿色产业项目通过市场直接融资,引导企业利用绿色债券融资工具融资。探索开展绿色信贷资产证券化,为绿色项目腾挪信贷空间。加快建立地方政府举债融资机制,依法依规发行政府债券,优先用于公共领域重点项目建设。设立政府引导、市场化运作的产业(股权)投资基金,吸引社会资本参加,鼓励金融机构以及全国社会保障基金、保险资金等在合法合规、风险可控的前提下,经批准后通过认购基金份额等方式有效参与,形成以重点行业领域、产业投资基金和市场化运作基金为主体的产业投资基金群,带动投资最大化。鼓励和吸引省内外各类资本在我省设立股权投资基金及管理机构,支持省外股权投资基金投资我省企业及项目。

  (十一)充分发挥政策性、开发性金融机构积极作用。推动建立金政企社常态化对接机制,加快搭建省级融资综合服务平台,实现项目和金融服务信息的实时更新、互联互通、无缝对接,鼓励金融机构提供全流程综合融资服务。在国家批准的业务范围内,推动政策性、开发性金融机构加大对城镇棚户区改造、生态环保、城乡基础设施、科技创新等重大项目和工程的资金支持力度。完善政策性担保体系,设立省级融资担保基金,深化银担合作,优化信贷风险分担机制,支持建立政府、银行和融资担保机构风险共担的合作模式。建立省、市、县三级担保联盟,加快形成多层次的再担保体系。建立中小微企业信贷风险补偿机制,发挥财政资金引导放大作用,建立中小微企业信贷风险补偿资金池,鼓励和引导金融机构支持中小微企业发展。发挥专项建设基金作用,积极通过资本金注入、股权投资等方式,与企业债、项目收益债、公司债等债券品种形成“投债”联动机制,支持看得准、有回报、不新增过剩产能、不形成重复建设、不产生挤出效应的重点领域项目。

  (十二)完善保险资金等机构资金对项目建设的投资机制。省金融办会同省保监局等相关部门研究制定险资入青工作方案,制定相关配套支持措施,引导和鼓励保险资金通过债权、股权、资产支持等多种方式,支持重大基础设施、重大民生工程、新型城镇化等领域项目建设。进一步推进财保融合,加强项目前期工作,不断扩大保险承接投资规模。强化财政奖补资金引导作用,对特色农业保险给予适度风险补偿。引入贷款保证保险机制,引导保险公司大力发展小微企业信用保证保险、贷款保证保险等业务,投资小微企业专项债券及相关金融产品,设立夹层基金、并购基金、不动产基金等私募基金,支持保险资金投资创业投资基金。

  (十三)加快构建更加开放的投融资体制。抢抓“一带一路”战略深入实施、东西部协作发展、对口援青等政策机遇,推动区域发展合作,拓展更大发展空间,开展多种形式的投资。强化政策支持,创新有利于深化对外合作的投融资机制,深入推进普惠金融示范区建设,鼓励有条件的地区建设金融聚集区,吸引国内外银行、证券、保险等各类金融机构,以及互联网金融、移动金融、众筹金融、普惠金融、大数据金融等聚集发展。加大金融招商力度,鼓励和引导民间资本组建地方中小型银行、民营保险公司、融资租赁公司和消费金融公司,依法参与设立农村商业银行、村镇银行、资金互助社等农村金融组织。鼓励金融机构开展出口信贷业务,积极推进出口商业发票融资和出口退税抵押信贷业务,为省内企业走出去和重点合作项目提供更多投融资支持。企业和金融机构可在全口径跨境融资宏观审慎管理政策框架内自主开展本外币跨境融资业务。支持综合保税区拓宽国际金融业务范围。鼓励企业使用人民币境外放款和投资,加大对企业境外投资项目支持力度。

  五、切实转变政府职能,提高综合服务管理水平

  (十四)创新服务管理方式。探索建立并逐步推行投资项目审批首问负责制,选择重点地区先行试点,投资主管部门或审批协调机构作为首家受理单位“一站式”受理、“全流程”服务、一家负责到底。充分运用互联网和大数据等技术,加快推进投资项目在线审批监管平台建设及应用,完善平台功能,将项目审批、核准及备案,重大项目储备,政府投资三年滚动计划编制,政府投资年度计划编制下达和动态调度等工作全部纳入在线平台,引入全流程管理和挂牌督办机制,提高管理水平。积极推进实体政务大厅向网上延伸,将投资项目在线审批监管平台纳入各级政务服务大厅统一管理、监督及考核,整合业务系统,统筹服务资源,统一服务标准,做到无缝衔接、合一通办。加快推行政务服务大厅审批、核准、备案投资项目统一受理、内部流转、多评合一、同步办理、限时办结的审批新模式。各级相关部门要积极推动平台运行工作,加大宣传和政策引导,规范工作流程,有效利用平台开展并联审批,及时公开受理情况、办理过程、审批结果,发布政策信息、投资信息、中介服务信息等,为企业投资决策提供参考和帮助。积极探索项目管理云平台建设。进一步完善投资统计制度,建立投资风险预警和防范体系。下移服务管理重心,加强业务指导和基层投资管理队伍建设,充分调动工作积极性。

  (十五)加强规划政策引导。充分发挥国民经济和社会发展规划、主体功能区规划在整个规划体系中的统领作用,统筹协调指导城乡规划、土地规划、生态环境保护规划、城镇总体规划等规划编制及实施管理工作,形成规划合力,增强空间约束力和长期战略导向。探索建立城市总体规划师制度和城乡规划督察员制度,严格实行规划实施责任追究制度,制定城市规划建设考核指标体系,进一步强化规划管控,做到一张蓝图绘到底、一本规划干到底。各地区各部门要把国民经济和社会发展规划作为引导投资方向,稳定投资运行,规范项目准入,优化项目布局,合理配置资金、土地、能源资源、人力资源等要素的重要依据。各类产业园区要进一步明确发展定位,理顺园区体制机制,突出创新、循环、示范功能,集聚主导产业,统筹推动区内区外产业良性互动、竞相发展。省发展改革委会同省住房城乡建设厅等部门建立城乡规划联审制度,提升规划的指导性、科学性、规范性;会同省经济和信息化委、省商务厅进一步完善产业结构调整指导目录、外商投资产业指导目录等,为各类投资活动提供依据和指导。省级各相关部门要积极构建更加科学、更加完善、更具操作性的行业准入标准体系,加快制定能耗、水耗、用地、碳排放、污染物排放、安全生产等技术标准,实施能效和排污强度“领跑者”制度,依法制定更加严格的地方标准。加快重大项目前期推进,深入实施省、市、县三级重大项目前期突破工程,高标准、高起点谋划一批重大项目,充分发挥重大项目在配置资源、聚集要素、优化投向的示范带动作用。

  (十六)健全监管约束机制。按照“谁审批谁监管、谁主管谁监管”的原则,明确监管责任,注重发挥投资主管部门综合监管职能、各级政府就近就便监管作用和行业管理部门专业优势,整合监管力量,形成监管合力,共享监管信息,实现协同监管。依托投资项目在线审批监管平台,健全地区及部门间纵横联动协同监管机制,加强项目建设全过程监管,实现监管信息互联互通,做到全透明、可核查,确保项目合法开工、建设过程合规有序。建立健全政府投资责任追究制度,强化工程咨询、投资项目决策、设计、施工、监理等部门和单位的责任约束,对项目未按计划开工、资金沉淀、擅自改变建设规模及性质,以及不遵守法律法规造成重大损失的,依法追究相关责任人的行政和法律责任。各部门要完善规章制度,制定监管工作指南和操作规程,促进监管工作标准具体化、公开化。各级有关部门要严格执法,依法纠正和查处违法违规投资建设行为。实施投融资领域相关主体信用承诺制度,对不履行投资合同、圈占资源、套取政府补贴等行为及时纳入诚信“黑名单”,强化并提升政府和投资者的契约意识和诚信意识,形成守信激励、失信惩戒的约束机制,促使相关主体切实强化责任,履行法定义务,确保投资建设市场安全高效运行。

  六、强化保障措施,确保改革任务落到实处

  (十七)强化分工协作。各地区各部门要充分认识全面深化投融资体制改革的重要性和紧迫性,加强组织领导,制定具体实施细则或方案,明确任务分工、时间节点,定期督查、强化问责,确保各项改革措施落地。同时,严格遵循政务公开原则,强化宣传和舆论引导,做好政策宣传解读工作。省发展改革委要研究制定我省深化投融资体制改革重点工作任务分工方案,强化分工协作。各级投资主管部门要切实履行投资调控管理的综合协调、统筹推进职责,会同相关部门加强对本实施意见落实情况的督促检查。

  (十八)强化法制保障。加快推进投资领域相关配套政策体系建设,根据国家出台的政府投资条例、企业投资项目核准和备案条例,以及社会信用、股权投资等法律法规,不断完善投融资领域配套法规规章和政策保障体系,规范政府投资决策和投资管理行为,依法保护各方合法权益,维护竞争公平有序、要素合理流动的市场环境。

  (十九)推进配套改革。根据国家关于重点领域改革总体部署,加快推进铁路、水利、石油、天然气、电力、电信、医疗、教育、城市公用事业等领域改革,规范并完善政府和社会资本合作、特许经营管理,鼓励社会资本参与。加快推进基础设施和公用事业等领域价格改革,完善市场决定价格机制。研究推动土地制度配套改革。加快推进财税、金融体制改革和创新,强化财税保障,健全金融市场运行机制。协同推进投融资体制改革与其他领域改革,形成叠加效应,充分释放改革红利。

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